解读文件链接：肃南县自然资源资产产权制度改革试点工作方案解读

肃南县自然资源资产产权制度改革试点工作方案

祁连山是我国西部重要生态安全屏障，是黄河流域重要水源产流地，是我国生物多样性保护优先区域，也是国家重点生态功能区。为全面贯彻落实习近平总书记关于祁连山生态环境保护工作的重要批示和国务院《研究祁连山自然保护区生态环境问题督察和修复工作的会议纪要》（国办〔2017〕47号）精神，按照《甘肃省自然资源厅关于印发肃南县自然资源资产产权制度改革试点实施方案的通知》（甘资综发〔2020〕1号）和《张掖市自然资源局关于肃南县自然资源资产产权制度改革试点实施方案》（张资权发〔2020〕3号）安排部署，省自然资源厅综合考虑现有工作基础、区域差别、生态功能区划和具有代表性等因素，确定肃南县为祁连山自然资源资产产权制度改革试点地区。为全面推进生态文明建设，实施好肃南县自然资源资产产权制度试点工作，特制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，全面落实习近平生态文明思想以及习近平总书记对甘肃重要讲话和指示精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以落实省委省政府及市委市政府关于祁连山自然保护区生态环境问题整改统一安排部署为前提，以探索解决祁连山地区各类资源权属管理不顺、资源保护乏力、开发利用方式粗放、生态退化等问题为目标，以产权制度改革为基础，建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，支撑祁连山地区自然资源合理开发、有效保护和严格监管。

（二）工作原则

1.坚持准确定位。贯彻习近平生态文明思想，落实省委省政府和市委市政府关于祁连山自然保护区生态环境问题整改统一部署，在祁连山地区率先开展自然资源资产产权制度试点，探索建立责权明确的自然资源资产产权体系，发挥产权制度在生态保护、绿色发展中的基础性作用。

2.推进制度创新。适应新时代生态文明建设和经济社会发展需要，结合肃南实际，以问题为导向，完善自然资源产权体系建设，探寻行之有效的制度创新路径，健全自然资源资产管理体制。

3.坚持改革底线。坚守自然资源公有制性质不改变，坚持重大改革于法有据，坚持自然资源有效保护和合理利用，合法权益不受损，确保改革试点工作任务圆满完成。

4.强化统筹协调。正确处理特殊性与共性、局部与全局、当前与长远的关系，按照自然资源合理利用和保护的内在规律，凝聚改革全力，增强改革的整体性、系统性、协同性。

（三）工作目标

开展自然资源综合调查评价，为编制自然资源资产负债表，定量刻画肃南县自然资源资产总体状况与负债情况，更好地为生态系统和经济社会提供资源支撑；梳理肃南县山水林田湖草各类自然资源，推动自然资源资产所有权与使用权分离，解决权利重叠、缺位等问题;通过建立县乡两级国土空间规划体系，实施自然资源空间用途管制，强化自然资源整体保护;通过自然资源有偿使用，实现流转顺畅，促进资源集约节约利用;通过开展生态空间系统修复和合理补偿，推动全县山水林田湖草综合治理，达到提高区域生态功能的效果；通过梳理肃南县与国家公园的管理权关系，探索建立国家公园体制建设与肃南县合二为一的国家公园生态县;通过肃南县自然资源资产产权制度改革试点工作，形成可复制、可推广、可借鉴的自然资源管理模式。

二、主要工作任务

（一）自然资源调查监测评价

1.探索制定自然资源分类标准。以肃南县第三次全国国土调查、现有自然资源确权登记成果为基础，结合地理国情普查、森林资源调查、草原调查、水资源调查、湿地调查等成果和祁连山国家公园自然资源资产价值评估工作、全面梳理各类自然资源分类标准，探索制定祁连山地区自然资源分类标准。

2.开展自然资源综合调查。全面收集、整理各部门自然资源调查、普查成果及基础资料，查明全县自然资源的自然属性和自然要素，获得精确可靠的自然资源资产实物量和价值量数据，完成全县自然资源综合调查报告。自然属性包括自然资源的类型、空间分布、数量、质量、面积、生态等；自然要素包括自然资源生态空间内的土地、水流、森林、山岭、草原、荒地、湿地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源。

3.探索研究建立自然资源资产核算体系。在自然资源调查及确权登记基础上，结合祁连山国家公园自然资源资产价值评估和近两年自然资源资产负债表编制工作，全面梳理并界定自然资源资产类别、定义、内涵，梳理不同类型自然资源存量和流量关系，研究制定祁连山地区自然资源资产价值评估规程（试行）、技术指南（试行），编制全县实物量、价值量自然资源资产负债表，从实物量到价值量、从分类到综合，客观反映全县自然资源资产负债关系，建立自然资源资产实物量和价值量核算体系，对各类自然资源使用现状进行评价。

4.建立自然资源动态监测、信息发布和共享机制。加大对全域范围内各类自然资源的监测频率，各自然资源监管部门各负其责，充分利用现有卫星遥感监测等有效监测技术手段，每年结合年度土地变更调查工作，对全域范围土地利用情况进行全覆盖监测，实现对各类自然资源信息动态变化的全面掌握，各部门要加强沟通衔接，及时发布监测信息，实现信息共享。

（二）完善自然资源确权登记

5.完善自然资源统一确权登记成果。依据《自然资源统一确权登记暂行办法》和《甘肃省自然资源统一确权登记工作总体方案》，进一步完善全县自然资源统一确权登记成果。充分利用已完成的“肃南县（部分区域）自然资源统一确权登记试点”和“祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记”项目成果与第三次国土调查成果，无缝隙衔接、全覆盖完成全县自然资源“一张图”“一套数据”“一个平台”的全要素确权登记。

6.建立健全登记信息管理基础平台，加强自然资源确权登记成果的信息化管理。加强各自然资源监管部门信息共享制度建设，统一使用全国自然资源统一确权登记信息管理基础平台，充分整合土地、水、森林、草原、湿地以及矿产资源等各类自然资源数据，实现全域自然资源信息化管理。同时，大力推进所有自然资源的登记颁证和公告公示，最终形成产权明晰、界线分明和严谨有效的自然资源确权登记制度。

（三）建立健全自然资源资产监管体制和产权制度

7.构建分类科学的自然资源资产产权体系。理清全县国土空间各类自然资源资产的产权主体，以全县自然资源统一确权登记试点成果为基础，结合祁连山国家公园自然资源资产价值评估工作，建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的自然资源资产监管体制和自然资源产权体系。完善集体所有自然资源产权制度，强化各自然资源管理部门监管职能，使自然资源资产所有者和监管者相互独立、相互配合、相互监督，有效解决权力交叉、缺位等问题，为完成肃南县自然资源资产产权体系研究报告和有效提升自然资源保护和合理利用水平提供科学支撑。

8.探索建立国家公园为依托的生态县。在全面落实祁连山国家公园体制试点工作的基础上，结合肃南县被列为全国生态综合补偿试点县工作，在推动创新森林生态效益补偿制度、推进建立流域上下游生态补偿制度、发展生态优势特色产业和推动生态保护补偿工作制度化4个方面，认真梳理我县与国家公园管理权关系，积极探索建立国家公园体制建设与肃南县合二为一的国家公园生态县，整体推进肃南县生态综合补偿试点县建设，全面完成肃南生态县管理机制研究报告预期成果。

（四）强化自然资源整体保护

9.编制实施肃南县国土空间规划。按照自然资源部关于做好市县级国土空间规划编制工作的要求和张掖市国土空间规划（2019-2035）编制工作实施方案总体安排部署，研究制定规划编制工作方案和实施方案，明确工作组织及领导，落实工作任务分工，筹措落实工作经费，启动并做好全县国土空间规划编制工作。

10.完善自然生态空间用途管制制度。根据国家公园勘界范围和生态红线落界时间节点的确定，进一步做好全县自然资源用途管制试点工作的完善和调整。同时，为加强祁连山地区自然生态空间保护，健全国土空间用途管制制度，结合甘肃省自然资源厅关于印发《甘肃省祁连山地区生态空间用途管制办法（试行）》和我县工作实际，完成肃南县自然生态空间用途管制办法（试行）的制定工作。

11.开展肃南县生态保护补偿机制研究。通过国家生态综合补偿试点县工作，重点开展肃南县生态资产价值、生态补偿类型、补偿对象、补偿标准、补偿方式、保障机制等内容的研究，不断推进生态保护补偿工作制度化和法制化，形成肃南县生态保护补偿机制研究报告，为国家层面出台生态补偿条例积累经验、提供典型示范。

12.研究制定自然保护地内用益物权合理退出办法。结合祁连山国家公园体制试点工作，全面总结祁连山矿业权、水电站等退出工作经验做法，参考《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》《甘肃祁连山国家级自然保护区水电站关停退出整治方案》《肃南裕固族自治县自然生态空间划定与管制规则报告》等相关规定，积极研究制定祁连山国家公园用益物权合理退出办法，为依法依规开展保护地内用益物退出和分类处置等工作提供科学依据。

（五）促进自然资源资产集约开发利用

13.建立健全自然资源资产有偿使用制度。根据国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号），在现有《甘肃省森林植被恢复费征收使用管理办法》和自然资源资产有偿使用制度改革工作的基础上，全面总结工作经验，结合肃南实际，进一步完善和探索建立国有森林资源和国有草原资源有偿使用制度。

14.建立健全水资源资产产权制度。在开展第三次水资源调查评价、自然资源确权登记工作的基础上，认真梳理水资源资产管理等政策法规，总结近年来落实最严格水资源管理制度工作经验，建立健全全县水资源资产产权制度，研究制定水资源交易管制规则。

（六）推动自然生态空间修复和合理补偿

15.开展肃南县国土空间生态修复专题研究。在总结全县山水林田湖草生态修复试点经验基础上，根据甘肃省自然资源厅《关于落实新时代甘肃融入“一带一路”建设打造五个制高点规划的通知》要求，推动肃南县国土空间生态修复规划的编制工作，开展重点区域综合治理，按照山水林田湖草生命共同体理念，充分开展国土空间生态修复规划的前期调研和专项课题研究。

16.探索研究依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿机制。以自然资源确权登记为基础，结合自然资源资产实物量和价值量负债表核算体系建设和建设项目压覆重要矿产资源等工作，立足实际，探索研究依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿机制。

（七）健全自然资源资产监管体系

17.建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系。以自然资源确权登记为基础，通过开展自然资源综合调查评价，自然资源资产实物量和价值量核算，自然资源产权体系建设等工作，研究制定评价考核标准、指标、内容，建立科学合理的自然资源资产管理考核体系。

18.开展领导干部自然资源资产离任（任中）审计。通过开展编制自然资源资产实物量、价值量负债表，形成领导干部离任（任中）审计自然资源清单，为配合审计部门开展领导干部自然资源资产离任（任中）审计提供科学依据。

19.完善自然资源资产产权信息公开制度，强化社会监督。使用全国自然资源登记信息系统，建立自然资源确权登记信息数据库，实现与生态环境、林草、水利等相关监管部门共享登录信息，统一信息获取、存储、发布和更新机制等，最终形成全面、科学、精准的自然资源“一张蓝图”。同时，要及时开发不涉及国家秘密的确权登记信息公众查询功能，自觉接受社会监督，有效提高自然资源监督管理水平。

三、预期成果

1.制定祁连山地区自然资源分类标准（肃南县试行）；

2.形成肃南县自然资源综合调查报告；

3.制定祁连山地区自然资源资产价值评估规程、技术指南（试行），编制肃南县自然资源资产负债表;

4.精准掌握各类自然资源变化信息;

5.完善肃南县自然资源统一确权登记成果；

6.完善登记信息管理基础平台；

7.形成肃南县自然资源资产产权体系研究报告；

8.形成《肃南生态县管理机制研究报告》；

9.编制完成肃南县国土空间规划；

10.形成《肃南县自然生态空间用途管制办法（试行）》；

11.形成《肃南县生态保护补偿机制研究报告》；

12.研究制定《祁连山国家公园用益物权合理退出办法》；

13.探索制定《国有森林资源有偿使用制度》《国有草原资源有偿使用制度》；

14.研究制定《水资源交易管制规则》；

15.形成《肃南县国土空间生态修复专题研究报告》；

16.形成《依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿机制研究报告》；

17.形成《肃南县自然资源资产管理考核评价体系研究报告》；

18.形成《领导干部离任(任中)审计自然资源清单》；

19.发布肃南自然资源资产年度报告。

根据甘肃省自然资源厅、张掖市自然资源局印发实施的《肃南县自然资源资产产权制度改革试点实施方案》(修改方案)安排部署，各项试点工作任务于2020年年底完成。

四、责任分工

县自然资源资产产权制度改革试点领导小组对试点工作进行全面领导，负责研究决定试点工作重大事宜，监督、指导作业单位开展试点工作。

（一）县自然资源局

1.县自然资源局为自然资源资产产权制度改革试点主体责任单位，成立相应工作机构，根据省、市领导小组确定的工作任务和要求，按照试点实施方案，把控时间节点，保质保量完成工作任务。

2.加强舆论宣传，引导农牧民群众积极配合试点工作。

3.负责调处解决土地承包、地类划分、面积差异等引起的纠纷和矛盾。

4.按照试点工作要求，配合作业单位开展水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等各类自然资源的摸底调查和权籍调查工作、自然资源基本信息状况、公共管制内容调查、自然资源国家所有权定界、自然资源用益物权登记信息关联，并对辖区内自然资源统一确权登记成果进行确认。

5.提供林地林权、草地调查和确权登记相关基础资料及图件；

6.负责调处解决因地类、林地林权、草原承包划定等引起的纠纷和矛盾； 

7.在试点工作基础上制定自然资源资产监管和产权制度，报请县人民政府发布实施。

8.按工作阶段时限，对试点工作进展情况及存在的问题，及时上报省市领导小组。

（二）县水务局

1.参与肃南县开展水权及水流产权确权有关工作。

2.协助提供肃南县范围内主要河流水系基本情况、河湖岸线划界成果及开发利用等有关情况。

3.协助提供涉及全县已有水资源调查等相关成果资料。

（三）县生态环境分局

协助提供试点范围内涉及生态环境保护、地下水等水环境监测等相关资料，并指导开展有关工作。

（四）县财政局

负责做好试点工作专项经费的管理和拨付，保障工作顺利推进。

（五）县农业农村局

1.提供农村土地承包经营权确权登记相关基础资料及图件成果；

2.负责调处解决因土地承包经营权划定等引起的纠纷和矛盾；

3.负责试点范围内土地承包经营权调查成果的复核和审定工作。

（六）县民政局

1.提供经国务院和省政府批准的各级行政界线及有关勘界资料、地名普查资料；

2.协调解决边界划定中我县与邻县之间边界认定不一致的矛盾问题，以及县域内各级行政区域对边界认定不一致的问题。

（七）各乡（镇）政府

1.提供乡（镇）、行政村，所辖区国营农林牧场及相关土地权属界线资料，配合解决辖区内因草原承包、土地承包、林地林权、水流产权、地类划分、面积差异等引起的矛盾和纠纷；

2.加强舆论宣传，营造良好工作氛围，引导当地群众积极配合试点工作开展；

3.配合开展水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等各类自然资源的摸底调查和权籍调查，以及本区域内自然资源调查成果的审定和确认工作。

五、实施步骤

（一）制定方案（2020年3月至4月）。根据省、市下发的自然资源资产产权制度改革试点工作任务和要求，先期组织开展前期工作。同时，依据省、市修改方案，进一步修改完善《肃南县自然资源资产产权制度改革试点工作方案》并印发实施。

（二）组织实施（2020年4月至10月）。全面启动各项工作，4月至5月，按照产权制度改革试点各项任务，确定作业单位对县域自然资源全要素产权现状进行全面调查，整合所有数据，明确自然资源产权主体，落实使用权人权益，针对试点区域自然资源资产产权制度问题，认真分析研讨，提出解决问题的思路。年中开展中期评估，汇总主要做法和成效，优化工作思路。6月至10月，深入推进试点工作，对重点难点问题进一步研究论证，提出解决思路和措施。

（三）成果发布阶段（2020年11月至12月）。全面梳理总结改革试点工作，形成试点综合报告及相关成果，由县人民政府颁布实施。

六、保障措施

（一）加强领导，落实责任。自然资源资产产权制度改革试点工作是推进生态文明建设，切实做好祁连山地区自然资源保护、监管和合理使用的重大任务，各乡（镇）及相关部门要根据试点工作任务和要求，履行改革试点主体责任，负责各项改革任务的具体实施。同时，要深入贯彻落实习近平生态文明思想和生态文明建设讲话精神及省委省政府、市委市政府和县委县政府相关要求，进一步提高政治站位，牢固树立“四个意识”，强化责任担当，主动认领责任，确保全县自然资源资产产权制度改革试点工作按期完成，取得实效，提升全县生态文明建设水平。

（二）积极宣传，强化培训。要充分利用新闻媒体，加大自然资源资产产权制度改革试点工作的重要性、基本思路和重点任务的宣传力度，加强政策解读，积极引导舆论，回应社会关切，为试点工作营造良好氛围，提高全社会对自然资源资产产权制度改革的理解和支持。加强业务培训，使工作人员吃透精神、掌握政策，技术人员明确标准、规范操作，做好试点工作的思想准备、人员准备和技术准备。

（三）统筹经费，审计监管。工作经费由省上统一调配，自然资源、财政等部门要加强经费管理，实现专款专用，严格执行财经纪律和管理程序，严格经费的预算和支出；加强财务审计工作，对经费使用全程监管。

（四）信息共享，保密审查。自然资源相关部门要加强沟通，研究理清试点所需的基础资料状况，主动提供相关资料，必要时开展补充性调查。改革试点工作中管理及使用涉密数据要按照《中华人民共和国保守国家秘密法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规的要求，加强数据保密及保密审核，既确保数据秘密安全，又便利信息资源合理利用及政务信息公开。

附件：肃南县自然资源资产产权制度改革试点工作领导小组名单 

附件

肃南县自然资源资产产权制度改革试点工作领导小组名单

组  长：丑生荣  县政府副县长

副组长：全有军  县自然资源局局长

成  员：屈志伟  县政府办公室副主任

             杨  鸿 县财政局副局长

             彭吉廷  县自然资源局副局长、林草局局长

             刘力春  县自然资源局副局长

             贺鹏飞  县农业农村局副局长、扶贫办主任

             张永明  县水务局副局长

             王守斌  县民政局副局长

             安建军  皇城镇政府镇长

             毛  强  马蹄藏族乡政府乡长

             兰继传  康乐镇政府镇长

             祁小勇  白银蒙古族乡政府乡长

             王叁俊  大河乡政府乡长

             白文雷  明花乡政府乡长

             贾伟明  祁丰藏族乡政府乡长 

             田  芳  红湾寺镇政府镇长

领导小组在县自然资源局设立办公室，全有军同志兼任办公室主任，彭吉廷、刘力春、贺鹏飞、张永明、王守斌等同志兼任办公室副主任。领导小组成员如遇工作调整，由接替工作的同志替补，不另行文。